Ley del referendo ante la Corte

30.12.09

por Rafael Ballen
desdeabajo

Se acercan las elecciones presidenciales y las presiones del alto Gobierno para despejar la vía para un tercer mandato de Álvaro Uribe son ostensibles; una de ellas descansa en el futuro fallo por parte de la Corte Constitucional de la ley del referendo. En este artículo se sustenta que el texto que se convirtió en la ley del referendo que habilita al presidente Uribe para un tercer mandato (1354 de 8 de septiembre de 2009) no fue un proyecto de iniciativa popular sino de una élite muy cercana al jefe de Estado, apoyada por beneficiario directos del Gobierno, entre ellos algunos de quienes recibieron subsidios del programa ‘agro ingreso seguro’. Aunque se hayan recogido millones de firmas, no es una iniciativa del pueblo sino todo lo contrario: una suplantación del pueblo. Así se deduce de sus antecedentes y contextos.

Tres momentos de Primero Colombia

Cualquier persona medianamente informada, que conozca la Constitución Política y que haya seguido las noticias relacionadas con la ley del referendo y con la entidad Primero Colombia, pudiera pensar que en algún lugar de nuestro país se realizó una asamblea popular en la que se constituyó esa asociación o comité para poner en acción la iniciativa popular de reelegir al presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, para un tercer mandato, y que esa iniciativa popular se convirtió en la Ley 1354 de 2009. Sin embargo, la realidad es muy distinta. Primero, la investigación adelantada por el Consejo Nacional Electoral respecto de las cuentas del referendo, y luego el “Certificado de existencia y representación legal de la entidad sin ánimo de lucro Asociación Primero Colombia” nos dan un poco de luz para entender la verdad: se trata de una élite muy influyente en la cúpula de todos los poderes: económico, político, social y cultural. Esa entidad tiene 13 años de constituida y se proyecta hasta mayo de 2037. En reportaje concedido a El Espectador, el magistrado investigador Joaquín José Vives, dijo:

“Desde un principio, el Comité de Promotores decidió actuar a través de la Asociación Colombia Primero, que era una entidad sin ánimo de lucro, inactiva, que había sido creada para promover un proyecto de referendo constitucional en 2004, el cual nunca prosperó. Luego de eso entró en receso, no tuvo ninguna actividad, hasta el momento en que surge la idea de que preste colaboración en el manejo de los fondos y en todas las actividades del Comité. El mismo Luis Guillermo Giraldo, representante legal de ambos, reconoce esa relación y esos objetivos. La Asociación fue utilizada por el Comité para realizar actividades que ellos no podían realizar, porque no tenían cuenta ni tenían NIT1”.

Como el párrafo anterior es muy claro en señalar que la Ley 1354 de 2009 no tuvo iniciativa popular, el periodista Hugo García Segura le formuló al magistrado Vives la siguiente pregunta: “¿Eso le quita el carácter de popular al referendo?”. Y el magistrado contestó:

“No me atrevo a hacer ese tipo de aseveraciones. Sin embargo, hay algunas afirmaciones en la apertura de la investigación sobre ese aspecto y es que, si la ley establece un límite en los aportes, es para garantizar el carácter auténticamente ciudadano y evitar que concentraciones de capital financien una actividad que es estrictamente popular2”.

En una mirada rápida al certificado de la Cámara de Comercio de Bogotá se observa a primera vista que la Asociación Primero Colombia ha tenido hasta hoy tres momentos, que de algún modo coinciden con el ejercicio del poder del presidente Álvaro Uribe Vélez. El primer momento se ubica en diciembre de 1996, cuando ocupaba la Gobernación de Antioquia. El segundo momento va desde octubre de 2000, cuando comienza su campaña presidencial, y va hasta junio de 2002, fecha en la cual ya era presidente electo. Y el tercer momento comienza en abril de 2007, en que se inician las acciones para buscar el tercer mandato del presidente Uribe mediante el controvertido referendo. Esta tercera etapa, según la vigencia de la Asociación Primero Colombia, se proyecta hasta mayo de 2037.

Los proyectos de ley de iniciativa popular

Si se examinan las fuentes de la institución “iniciativa popular de las leyes”, desde el momento mismo en que se presentaron los proyectos de Constitución a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y los debates que en aquella corporación se dieron, se llega a la conclusión de que la Ley 1354 no fue de iniciativa popular. Veamos un poco del tema.

Dice el artículo 154 de la Constitución Política que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras, en el Gobierno o “por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución”. Esta declaración fue uno de los temas novedosos en la Constitución de 1991, y fue tan importante que 11 de los 128 proyectos presentados a la Asamblea Nacional Constituyente contemplaron la “iniciativa popular” legislativa.

La frase “por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución”, escrita en el artículo 154, tiene tres componentes. Esos tres componentes o partículas son: “iniciativa”, “popular” y “los casos previstos en la Constitución”. Como el último de los tres componentes (“los casos previstos en la Constitución”) no necesita mayor examen, estudiemos el concepto de cada uno de las dos primeras partículas.

La palabra “iniciativa” aparece en el Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) dos veces. Una de éstas se refiere a los dos géneros (iniciativo, va) pero solamente tiene una acepción, que dice: “Que da principio a una cosa”. La otra palabra tiene cinco acepciones, la última de las cuales prescribe: “Procedimiento establecido en algunas constituciones políticas, mediante el cual interviene directamente el pueblo en la propuesta y adopción de medidas legislativas; como sucede en Suiza y en algunos Estados de Norteamérica”. La definición de la quinta acepción es muy precisa: “mediante el cual interviene directamente el pueblo en la propuesta y adopción”. Si la Ley 1354 fuese declarada exequible y luego votada por los ciudadanos, esta ley tendría uno de los verbos rectores: adoptar. Pero carecería por completo del otro verbo: proponer. Efectivamente, el proyecto de lo que el 8 de septiembre de este año se convirtió en la Ley 1354 no fue propuesto por el pueblo sino por una élite muy cercana al presidente Uribe, algunos de cuyos miembros son contratistas del Estado o beneficiarias del actual gobierno.

El segundo componente o partícula del texto constitucional del artículo 154 es el concepto popular. Sobre este vocablo, el DRAE trae siete acepciones; las cuatro primeras tienen que ver con el imaginario que inspiró a los constituyentes de 1991, es decir, que, además de los legisladores y el Gobierno, las personas comunes y corrientes pudieran reunirse, deliberar y proponer un proyecto de ley. Veamos las cuatro primeras acepciones de la palabra “popular”: 1. “Perteneciente o relativo al pueblo”. 2. “Que es peculiar del pueblo o procede de él”. 3. “Propio de las clases menos favorecidas”. 4. “Que está al alcance de los menos dotados económica o culturalmente”.

Los debates en la Constituyente de 1991

Los 11 proyectos de Constitución que fueron presentados a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 sobre el tema de la iniciativa popular legislativa jamás se desviaron del propósito que tuvieron sus autores. Es decir, su objetivo fue darles la oportunidad a aquellos sectores de la sociedad que carecen de representantes y voceros, de poder reunirse, deliberar, concebir la idea de una ley, redactar su texto y llevarlo a alguna instancia de poder para que se convierta en ley de la República. El delegatario Hernando Yepes Archila dijo en su informe-ponencia:

“La introducción de los criterios de democracia participativa en la función de legislar no se satisface con el otorgamiento al pueblo de la facultad de actuar en la etapa inicial, y estaría mutilada si no incluye la potestad de intervenir sobre el proceso legislativo cumplido por los órganos respectivos […]. Por lo mismo, la subcomisión encuentra imprescindible recomendar la introducción del instituto del referendo3”.

Sin embargo, el delegatario Yepes, para darle mayor autenticidad a la iniciativa popular, evitando así que el segmento del pueblo que tenga esa iniciativa pueda ser manipulado, no pone su atención en el Congreso de la República para que convoque el referendo sino a la organización electoral: “Corresponde su convocatoria –dice– a la organización electoral, que es la autoridad del Estado a la que se sugiere constituir en organizadora de todas las expresiones del electorado”4.

Pero la intervención de fondo en relación con la iniciativa popular legislativa en la Asamblea Nacional Constituyente está contenida en el informe-ponencia para primer debate en la Plenaria de esa corporación, suscrita por los delegatarios Álvaro Echeverri Uruburu, Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas, Luis Guillermo Nieto Roa y Arturo Mejía Borda. En el introito de este capítulo dicen los delegatarios: “Por otra parte, tendríamos el sistema de participación ciudadana […]. Hemos sido elegidos ‘para fortalecer la democracia participativa’, según el texto incuestionable de la papeleta del 9 de diciembre de 1990, lo que se traduce, entre otras cosas, en el deber de formular una Constitución: de consenso y no de mera democracia técnica. Ante todo de participación”5.

Más adelante, los delegatarios destacan que un abultado números de proyectos se ocupó de la iniciativa popular legislativa, así: “Urgidos por el programa de incorporar a las actuales instituciones manifestaciones precisas de la participación popular como signos distintivos de la democracia colombiana del futuro, varios proyectos formulan expresamente la idea de extender directamente a la ciudadanía la potestad de dar origen a las leyes”6. Y a continuación enumeran los mismos proyectos que me he permitido relacionar en este escrito, en mi condición de ciudadano.

En los párrafos siguientes, los sabios constituyentes del 91, de manera premonitoria, expresan la preocupación de que esa iniciativa tenga en verdad un origen popular y de que el pueblo no vaya a ser suplantado, como ha ocurrido frente al proyecto que se convirtió en la Ley 1354 de 2009, ahora en estudio de los señores Magistrados. Esa preocupación se observa fácilmente en los conceptos que cito a continuación:

1. Hablan de reunir (y este es el verbo que usan) un cuerpo como parte del pueblo: “La subcomisión, en materia tan opinable e indócil a todo criterio axiológico certero, encuentra recomendable la exigencia de reunir una proporción del cuerpo de ciudadanos y no la de radicar la iniciativa en un número arbitrario de ellos”7.
2. A los constituyentes les preocupa que la institución de iniciativa popular legislativa congregue a un número reducido de ciudadanos –a nueve, como en el caso que nos ocupa– y con un propósito nimio (como es precisamente el de ahora: satisfacer la vanidad de una sola persona entre 45 millones de colombianos). Esta preocupación la expresan los delegatarios así: “Que la aplicación práctica de la institución sea viable y que, cuando se apele a ella, se dé expresión a auténticos estados de la opinión pública […]. Que la exigencia no haga particularmente difícil el recurso a ese medio extraordinario de impulso a la función de legislar, la coloque, por su acentuada laxitud, al alcance de propósitos nimios o frívolos que podrían congregar a grupos reducidos de ciudadanos pero no a volúmenes significativos”8.
3. A la anterior preocupación, los delegatarios agregan un testimonio del carácter popular de la iniciativa legislativa. Por eso, expresan el temor de que por provenir de una porción excluida del pueblo, no se tramite en el Congreso. Pero a ese temor le impusieron un instrumento salvador, que se convirtió en expedito a quienes suplantaron al pueblo en el proyecto que se convirtió en la Ley 1354. Así se expresan los ponentes ante la Asamblea Nacional Constituyente: “Para conjurar la posibilidad de que sea burlado por desestimación implícita el interés popular de que se estudie en el Congreso un determinado problema, la subcomisión propone que la iniciativa popular sea revestida, por decisión de la Constitución misma, de carácter preferencial sobre las demás propuestas sometidas a estudio del Congreso […]; nos referimos a la manifestación de urgencia”.
4. Finalizan los constituyentes que abanderaron esta institución dejando sentado otro testimonio de que en verdad se trata de una iniciativa popular. Por tratarse de ese prístino origen popular, propusieron otra herramienta: los voceros del pueblo para defender el proyecto. Transcribo ese testimonio de la autenticidad popular que deben tener los proyectos de tal naturaleza:

“Complementariamente, con el fin de asegurar que el debate, hecho forzoso e inevitable en virtud del trámite privilegiado, tenga la amplitud necesaria para que todos los aspectos del proyecto sean realmente considerados por las Cámaras, se propone conceder voz en las deliberaciones a representantes ad hoc designados por los promotores de la iniciativa9”.

Falta de iniciativa popular en el caso de la Ley 1354

Como es de público conocimiento, la iniciativa que dio origen al proyecto que se convirtió en la Ley 1354 de 2009 no le pertenece al pueblo ni es relativo a él, no proviene de las clases menos favorecidas, no es del alcance de los menos dotados económica y culturalmente sino de una élite muy influyente en la sociedad, y muy cercana al poder económico y político. Como era de esperarse, esa élite recibió millonarios aportes de contratistas y beneficiarios del Estado para sostener la empresa de recolección de firmas que apoyaran no la iniciativa del pueblo sino la suya propia. Por ejemplo, los beneficiarios de “agro ingreso seguro (AIS)” Inversiones Tequendama e Inversiones La Samaria aportaron $ 30.000.000 al Comité Promotor de la Reelección del Presidente Uribe, Primero Colombia10; asimismo, la compañía Mayagüez S.A. aportó $ 25.000.000 a Primero Colombia y se benefició con 1.107 millones de pesos del generoso programa agroindustrial, y la sociedad Manuelita S.A. hizo un aporte de $ 5.000.000 para el referendo y se benefició con $ 258.000.000 del mismo programa11. Como se puede observar, en estos dos casos nadie podrá negar que el gobierno del presidente Uribe actuó con toda equidad: los beneficios fueron directamente proporcionales a sus aportes a la empresa recolectora de firmas, Primero Colombia, para su segunda reelección.

La relación directa entre las nueve personas que organizaron la empresa recolectora de firmas, Primero Colombia, y algunos de los beneficiarios de AIS ha escandalizado a la opinión pública medianamente informada. Estos son los hechos conocidos por los colombianos. Al contrario, no existe un solo indicio que compruebe la acción de una asamblea popular de trabajadores, de estudiantes, de padres de familia, de juntas de acción comunal, de campesinos, de maestros, de desempleados, de amas de casa, de pobladores de los barrios marginados, de desplazados, o algo que tenga el sabor y la esencia de lo que el DRAE entiende por “popular” y que los constituyentes de 1991 pensaron que fuese “iniciativa popular legislativa”, y que redactaron en el artículo 154 de la Constitución Política. En consecuencia, en la iniciativa, en el primer impulso u origen de la ley, lo que hubo fue una suplantación del pueblo o, para decirlo con las palabras del presidente Uribe –al referirse a las donaciones de AIS–, “una trampa”. Y los miembros de la empresa Primero Colombia hicieron esta trampa con tanta celeridad y con mecanismos tan prosaicos que cometieron el sinnúmero de irregularidades que conoce la opinión pública.

Los defensores de la constitucionalidad de la ley que pretende convocar un referendo –obsérvese que el texto de la Ley 1354 de 2009 no convoca– podrán alegar que el proyecto es demasiado popular, pues logró reunir cerca de cuatro millones de firmas. Sin embargo, su recolección es tan solo una etapa, más exactamente la tercera de todo el proceso. Tal como está estructurada la institución del origen popular de la ley, tanto en la Constitución como en la Ley Estatutaria 134 de 1994, pues es la más dispendiosa de todas las iniciativas legislativas. En efecto, se necesitan los siguientes pasos y en orden consecuencial: 1) La iniciativa debe partir de una masa popular (asamblea de pobladores, de estudiantes, de desempleados, de trabajadores, de desplazados, de negritudes, de indígenas, etcétera). 2) Esa asamblea popular que haya tomado la iniciativa tendrá que redactar el texto de la ley que piensa someter a referendo. 3) La recolección de firmas. 4) La presentación de las firmas a la Registraduría Nacional del Estado Civil. 5) La revisión por parte de la Registraduría de dos hechos: las firmas y los gastos de su recolección. 6) La certificación de la Registraduría de que se cumplieron a cabalidad esas dos cosas: el mínimo de firmas y que los gastos no se excedieron del máximo autorizado por la ley. Cumplidos esos seis pasos, sí comenzará el trámite en el Congreso de la República.

Normas violadas y razón de su violación

Con este vicio de trámite se violó el artículo 154 de la Constitución Política, en la frase que dice “o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución”. Dicho precepto constitucional fue violado, por cuanto el proyecto que se convirtió en la Ley 1354 no obedeció a iniciativa popular. Lo que se convirtió en popular fueron las firmas, pues el comité promotor recogió cerca de cuatro millones, pero la iniciativa, como lo ordena la Constitución, es decir, “popular”, no lo fue. Una cosa es tener la idea, la iniciativa, y otra diferente recoger firmas.

En el caso que se impugna, la idea o iniciativa de un tercer mandato del presidente Uribe, mediante la figura del referendo, como ya se dijo, surgió de una élite o grupo selecto de personas muy cercanas al Primer Mandatario, y de contratistas o beneficiarios del gobierno cuyos nombres son: Luis Guillermo Giraldo Hurtado, Myriam Donato de Montoya, Doris Ángel Villegas, Juan David Ángel Botero, Gustavo Dáger Chadid, Gloria Cecilia Paz de Mosquera, Hediel Saavedra Salcedo y David Salazar Ochoa. Las firmas de por sí no tienen el poder mágico de convertir la iniciativa de esa élite, de ese grupo selecto o empresa constituida por beneficiarios del gobierno, en iniciativa popular. El mayor o menor número de firmas recogidas sólo constituye la prueba de la capacidad de mercadeo que tiene la élite para vender su producto. Para sostener el aparato de mercadeo, la Asociación Primero Colombia gastó millonarias sumas de dinero que aportaron los contratistas del Estado y personas beneficiadas con programas oficiales.

Como la opinión pública lo sabe, existe una relación de causalidad entre el origen elitista del proyecto que se convirtió en la Ley 1354 de 2009 y la vocería para defender ese proyecto en las cámaras legislativas. Ni en las comisiones ni en las plenarias de estas corporaciones la defensa del proyecto corrió por cuenta de los representantes de los segmentos populares de la sociedad –estudiantes, sindicatos, maestros, padres de familia, desplazados, amas de casa, víctimas de los falsos positivos, pobladores de los barrios marginados, etcétera–, como fue el propósito de los constituyentes de 1991, sino los voceros directos de la élite del gobierno del presidente Uribe: su Ministro del Interior y de Justicia, y en ocasiones otros funcionarios, lista en mano controlando a los legisladores para que votaran a favor la iniciativa del tercer mandato. Y los colombianos que siguieron los debates por televisión fueron testigos de los estados emocionales que expresaron en sus rostros los defensores del proyecto que se convirtió en la Ley 1354 de 2009: tristeza o risa desbordante, según fueran los éxitos o los tropiezos de la iniciativa.

1 GARCÍA SEGURA, Hugo. “Nadie me dijo que no existió violación de topes”, en El Espectador. Bogotá, martes 13 de octubre de 2009, p. 2.
2 íd.
3 YEPES ARCILA, Hernando. “Las funciones del Congreso, su funcionamiento y trámite de las leyes”, en Gaceta Constitucional, núm. 66. Bogotá, viernes 3 de mayo de 1991, p. 6.
4 íd.
5 ECHEVERRY URUBURU y otros. “Rama legislativa del poder público. Ponencia única que reúne las ponencias individuales presentadas por los siguientes constituyentes”, en Gaceta Constitucional, núm. 79. Bogotá, miércoles 22 de mayo de 1991, pp. 6-7.
6 ibíd., p. 8.
7 ibíd., p. 9.
8 íd.
9 íd.
10 MOLANO, Alfredo. “Más claro no canta un gallo”, en El Espectador. Bogotá, domingo 4 de octubre de 2009, p. 35.
11 QUEVEDO H., Norbey. “Beneficiarios de Agro Ingreso Seguro beneficiaron referendo”, en El Espectador. Bogotá, domingo 11 de octubre de 2009, p. 12.

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